燃油附加费与过度行政化

　　4月初以来，国际油价明显步入回落通道。尽管4月底5月初的价格显示出止跌回弹的迹象，但国际油价仍难以跳离回落通道。仅5月4日当日，WTI价格下跌4.11个百分点，从每桶102.54美元直降4.05美元，收于98.49美元。自此，WTI在本年度二次回落入百元以内区间。基于国际市场各类油品之间的紧密联系，各品类原油（91.33，-1.23，-1.33%）、汽柴油、航油等价格也随国际原油价格的回落同步下降。

　　在国际原油价格变动的背景下，国内汽柴油价格于3月20日每吨大幅上调了600元，而后又于5月10日下调300余元。形成对照的是，国内多数城市紧密跟随3月成品油的大幅提价，提高了出租车燃油附加费，但却没能跟随此次降价而相应下调燃油附加费。同样类似的情况是，从今年4月5日开始，航空燃油附加费标准重新回到2008年7月1日执行过的历史最高水平，即800公里（含）以下航线燃油附加费每航段80元、800公里以上150元。而2008年7月1日WTI价格是141美元，几乎算是史上的最高水平。因此，又一个“跟涨不跟跌”的燃油附加费版本同中国现行的成品油定价模式彼此呼应，同样受人诟病。

　　的确，油价的波动和上涨对于运输企业是不可控的外部因素。通常，为降低燃油成本，尤其在油价高涨时期，航空运输企业应该做好三个方面的管理：第一，注重采购，尽量实现优质低价采购燃料；第二，注重节能，通过操作技术优化和机身物理改造来降低油耗；第三，注重营销，通过提高客座率显著实现增收节支。理论上讲，为避免经常性的油价正常波动，企业可以通过保险机制来规避价格波动的不确定性，如以储存油料的方式自己保险，或利用金融市场进行套期保值等。这些都是运输企业日常燃油管理的基本内容。不过，对于市场价格的短期大幅上涨，则需要通过调整燃油附加费来应对成本超支。如果是趋势性的油价不断大幅上涨，调整票价则成为必要手段。

　　如此看来，尽管收取和调整燃油附加费是运输行业的惯例，但至少原则上，它不是面对燃油价格变动所采取的首要的、唯一的、经常性的手段。除企业需要在日常经营管理上做足功课，政策制度设计上也应给企业留足施展的空间。但现实情况却往往不是那么令人乐观。就航空公司内部而言，省油降耗的诱惑力有限，提高客座率的能耐也非一日可以炼就。在政策空间上，航空企业的燃油供应除中航油以外别无选择，基本可以断了货比三家、精打细算的念想；而且，2008年以来禁止航空公司参与套保业务的禁令至今依然有效，航空公司应对油价波动几乎手无寸铁，再加上民航运价体系的管理依然依照国家民航总局2004年出台的《民航国内航空运输价格改革方案》，对航空运价实行政府指导价，由发改委会同民航总局依据航空运输的所谓社会平均成本，再综合考虑市场供求状况和社会承受能力，确定基准价和浮动幅度。所以，政府管制下的航空运价难以反映燃油市场价格的变化，进而将燃油成本完全内化。这样一来，调整燃油附加费就成为所剩下的唯一的，且现实可操作的方式。

　　燃油附加费的开征与否、开征期限、征收标准等政策制定权属归国家发改委和民航总局，其本质是政府税收的转移支付。这可以理解成政府向乘客征收“人头燃油税”，再将之转移支付给航空公司。之所以这么讲，理由有二：第一，燃油附加费虽为弥补燃油公司的燃油成本，属商业理由，但附加费金额不受市场竞争关系的影响，其收取也非商业形式，而是依赖行政规章的支持，即依靠行政权力征收；第二，2009年1月8日国家财政部发布通知，对2008年1月1日至2010年12月31日航空公司征收的燃油附加费免征营业税，也表明燃油附加费在性质上不属于营业收入。正是燃油附加费作为行政决策产物的根本性质，决定了其必然带有行政随意性和缺乏对市场变化作出灵活反应的特征。自然，燃油价格上涨，航空公司有动机去争取提高燃油附加费的政策调整；燃油价格下降，就绝无体制性力量推动其下调。也正是燃油附加费的这种特征决定了燃油成本全部受制于价格竞争压力根本无从谈起，只有进入机票价格的部分燃油成本会遭受市场竞争的压力。进而，理论上节能降耗和避免价格波动的全部动机被局部化。认识了燃油附加费的性质就不难理解，一边是机票打折，另一边是提高燃油附加费这个貌似奇怪的现象。

　　不难发现，除了航空燃油附加费的确定具有行政随意性，燃料供应的行政垄断、商业风险控制的行政禁令，以及商业服务价格的行政管制，都显示过度行政化和过度管制的问题，正在导致企业应对外部不确定性的应有机能退化。然而，所有问题的产生也绝非始于恶意，中航油的独家垄断、机票价格的管制和禁止参与套保的禁令集中在一起反映出，行政管理者多多少少存在着对市场的不理解、不信任，乃至恐惧。事实上，经过三十余年的发展，中国市场化领域的企业凭借竞争实力在国际市场成绩卓著，已经时常因为“非市场经济”地位被恶意列为反倾销、反补贴的对象。而一直以来，在所谓涉及国计民生、伪市场化大行其道的真正“非市场经济”领域，由于长期受到照顾和保护，很多国有企业根本没有能力走出国门，至今只能依靠行政垄断在国内生存。在竞争性新能源领域，民企新奥集团，没有坐享城市燃气行业的稳定利润而不思进取，反而成功启动中美合作，致力于发展成为清洁能源整体解决方案的提供商；而在垄断性传统油气领域，三大国有石油公司已经上瘾于在垄断大餐旁醉生梦死，无法自拔，二者形成了鲜明对比。我们有理由担心，过度行政化和其他政策畸形，不但会使航空公司逐渐丧失应对燃油价格波动的自身机能，还会导致他们沉迷于过度依赖行政手段的保护。

　　对于国际油价的波动和上涨，航空公司虽无法左右，但仍有作为的空间。剖析燃油附加费“跟涨不跟跌”的现象，我们看到了过多的管制和过度的行政化。民间的不满实际源自政策思维的偏差。要赋予燃油附加费足够的合理性，需要注入更多的市场化元素。征收燃油附加费的形式虽属合理，但方案上也需要公开、透明、可预期。

　　（作者系对外经济贸易大学教授、能源经济研究中心常务秘书长）

　　（《华夏时报》）