图片 航空“买路钱”该不该交　中国应当如何出招

　　本期嘉宾：

　　吴钟瑚　国家发改委能源研究所研究员

　　李志青　复旦大学环境经济研究中心副主任

　　林伯强　厦门大学中国能源经济研究中心主任

　　刘春彦　同济大学法学院院长助理

　　编者按：

　　当下最时髦的活法是像梁朝伟一样，闲了闷了临时去机场，随便赶上哪班飞机就搭哪班，到欧洲喂鸽子。不过，2013年1月1日起，“梁朝伟们”必须为那两趟喂鸽子的来回航班交上航空碳排放税。

　　今年1月1日，欧盟在强行推出法案开征航空碳排放税。根据法案，只要在欧盟区域机场起降的国际航班，无论是否中转，都需为超出欧盟规定配额标准的碳排放付钱，否则将会面临巨额罚款甚至被停航。

　　不过，全球多国对欧盟的做法并不买账，2月21日至22日在俄罗斯首都莫斯科举行的欧盟航空碳税特别会议上，与会26国代表联合制定了一揽子反对欧盟航空碳税的“报复性”方案。虽然反对的声音巨大，但是欧盟推行碳排放税的决心并未动摇。2月24日，有消息称，欧盟计划将碳排放税的征收范围扩展到海运领域。

话题一

收碳税是否合法

　　联合抵制欧盟收取航空碳税的举措正在升级。此前，美国航空运输协会、多家美国航空公司、国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA，简称“国际航协”）以及加拿大航空委员会等还以欧盟违反《芝加哥公约》为由联合提起诉讼，被欧洲法院驳回。现在，欧盟航空碳税特别会议的与会国提出了一揽子反对欧盟航空碳税的“报复性”方案。那么，欧盟征收航空碳排放税是否有悖《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的原则？是否符合国际法？

　　李志青：首先，根据WTO自由贸易原则，各成员国的货物和服务贸易不能设定壁垒，虽然没有细则规定，但是这已经成为贸易全球化的大环境下一个约定俗成的发展方向。因此，欧盟单向征收碳税的行为显然已经违反了这个原则。

　　其次，无论是从碳税征收主体的欧盟，还是征收对象的所有入境欧盟的各国航空公司，都违背了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》这两个文件中，关于发达国家及发展中国家所负有的“共同但有区别的责任”。也就是说，欧盟无权单方面作出收费决定，并且也不能对所有入境国的航空运输公司实施“无区别”的税费待遇。

　　吴钟瑚：美国以及其他国家对欧盟征收航空碳税的起诉，都说明这一行为不被各个国家所接受、认可。如果说碳税的征收就是文件中“共同但有区别的责任”的体现，那么不排除其他一些国家也会对来自欧盟的飞机“有区别”地对待。碳税的征收可以是“单向”的，但欧盟与世界各国的贸易却是“双向”的。

　　刘春彦：欧盟出台航空碳排放税的行为得不到法律支持。《京都议定书》中关于“发达国家与发展中国家共同但有区别的责任”的规定的出台具有其历史背景。事实上，发达国家为谋求发展，在整个历史时期内累计碳排放量数额惊人。如果现在不许发展中国家谋求经济发展，也可以说是，发达国家提前透支了现在其他发展中国家的碳排放量。因此，考虑到发达国家必须为历史时期内的累计排放总量承担一定责任，《京都议定书》规定发达国家与发展中国家“有区别的责任”。然而，目前能看到的欧盟航空碳排放税，却没有针对性地区别发达国家与发展中国家的不同责任。在印度、中国等发展中国家在欧洲航空市场所占份额越来越大的当下，欧盟必须倾听发展中国家的声音。

　　其次，欧盟出台的法律只能在欧盟的框架内起效，现在不只对欧盟的航空公司要求碳排放税，还对其他国家与地区的航空企业征收碳排放税，并没有充足的法律依据。事实上，这也是目前碳交易困境的一种表现。

　　林伯强：现在航空碳排放税的分歧点在于其是否受《京都议定书》的制约。欧盟推行碳税，立足点是认为碳税这一事物，并不在《京都议定书》的协议范围之内；而广大发展中国家则据理力争，认为欧盟的航空碳税理所当然地受制于《京都议定书》。站在发展中国家的立场，拒绝欧盟无区别的碳税机制，符合历史时期碳排放总量的既有现实。另一方面，欧盟在分配二氧化碳配额的时候并没有对航空技术和基础截然不同的发达国家和发展中国家进行区分，发达国家如欧盟、美国等的航空业已经是成熟的行业，而发展中国家的航空业则仍处于成长时期，这无疑限制了发展中国家航空业的发展。

话题二

收税能否根治碳污染

　　对于征收航空碳排放税的争论还在愈演愈烈时，欧盟却更进一步地要求将碳排放税扩展到海运领域。为何争分夺秒地大力推进碳排放税的征收，收碳排放税就能从根本上解决碳排放问题吗？欧盟以地区性需求来要求其他各国，又是否合理？

　　李志青：欧盟早在2008年就开始考虑碳税的征收问题了。其表面原因是希望通过碳税的征收，来达到减少欧盟区域内碳排放量的目的。但从碳税的征收与节能减排的有效实施这两者的关系看，并不一定能有效互动。可以说，欧盟的碳排费不是为了“有效而有效”，而是希望借此逐步将航空、运输物流、工业制造等各方面都纳入其ETS碳交易市场体系中来。

　　而本次碳税征收的深层次原因则是，欧盟希望利用其十多年来在节能环保方面积累的技术、行业标准、碳交易市场体系等一系列优势，来提升欧盟区域经济的综合竞争力。

　　正因为欧盟已经取得了在碳排放方面的先发优势，加上《京都议定书》将在2013年失效，所以欧盟才急于单方面、一刀切地向入境的各国航空公司征收碳税。这一举动并不合理，也不可行。

　　林伯强：欧盟征收碳税，目的是能收一点就收一点。航空业是相对容易征税的产业，因此欧盟虽然说的是建立碳排放交易系统，实质是对航空业征收碳关税。而航空业并不是碳排放的主要来源，目前国际上对碳排放要负主要责任的，仍然是高能耗的重工业。因此，首先向航空业征收碳税，对于碳减排并没有那么大的意义。

　　欧盟目前提出又要征收海运碳税，也可以理解。毕竟在单个行业内征税对实际减排影响较小，向所有行业征碳税，符合欧盟内部的减排逻辑。估计此后会有更多行业会被欧盟征收碳税。但是，航空碳税的征收具有象征意义，如果航空碳税问题无法合理解决，海运碳税的谈判必然也将寸步难行。

　　吴钟瑚：欧盟的碳税征收不是能够一蹴而就的事情。欧盟忽略各成员国在其发展过程中的碳排放积累，而一味地提高对成员国之外的国家和地区的碳排放标准要求，这并不公平。由于世界各国的碳排放历史不同，加上全球气候变暖对于世界各地的气候影响也不同，因此这其中有很多工作要做。而不仅仅是一个碳交易系统、一个收费项目就能解决的问题。

　　刘春彦：不能否认，碳减排将是人类社会未来发展的主要趋向之一。但碳减排的直接手段并非包括如今提到的航空碳排放税等一系列碳交易行为，而应当是提高碳减排技术与市场化的程度。事实上，目前航空业采用的空客飞机正是提倡航空碳税的欧洲生产的。

　　因此，要在航空业进行碳减排，最根本的还在于提高空客飞机的碳减排水平。否则，碳税的征收也仅是对已造成碳排放的航空公司进行事后惩罚。而且，这种惩罚并不一定会收到预期效果。因为航空公司能够相对容易地将这种额外支出转嫁给消费者。这样导致碳税征收了，碳排放却没有下降的尴尬局面。另一方面，欧洲也必须保证，其所征收的碳税确实完全投入碳减排技术的研发和推广上，而非被挪作他用。

话题三

欧盟为何一意孤行

　　中国、美国、俄罗斯、加拿大和印度等至少35个国家以及国际民航组织等，都对欧盟单方面、强制性征收国际航空碳排放税表达了强烈的反对。欧盟的强硬态度虽然有所松动，但欧盟并没有打消征税念头。面对全球各国强烈抵制，欧盟为何一意孤行，强征航空碳排放税呢？

　　李志青：欧盟一意孤行的举动，和其经济发展战略有关，同时也和它所处地理位置有关。从经济发展战略的角度看，节能减排无疑是以后各个国家发展的一个趋势，而欧盟尤其是其中的德国、法国等发达国家已经走在了前面。在环保方面，除了欧盟之外，目前还有亚洲的中印日韩、美洲的美国、加拿大、巴西等许多国家，都是很重要的碳排放经济体和环保市场。因此，欧盟在没有得到上述这些国家的认可与支持下，想制定新的环保规则，取得这方面的定价权和领导权，条件并不成熟。

　　从欧盟所在的地理位置看，其中的德、法及北欧诸国都属于“气候脆弱”的国家。由于欧盟国家地理位置普遍在高纬度，其所在地区的气候缺乏多样性，在全球气候变暖的大环境下，这些国家在面对由此产生的诸如洪水、旱灾、严寒等气候变化时，其“脆弱性”就非常明显。同时，欧盟所处的地理位置的各种自然资源并不丰富，石油、矿产、煤炭、天然气等都相对缺乏。因此，自然地理位置也是欧盟急于主导各种节能减排措施积极推动的一个因素。

　　吴钟瑚：一个需要对外贸易的强劲增长来提振经济发展的欧盟，不希望看到因为碳税的增收而产生负面的影响。另一方面，为了寻求经济增长点，欧盟又想将其绿色环保科技、标准打造成新的优势。在碳税征收问题上，一味单方面征收，得不到其他国家的认可与支持；不积极推动碳税征收，又会让既有的优势被慢慢追赶替代。因此，欧盟方面“度”的把握非常重要。

　　刘春彦：欧洲当然考虑到其他国家会有较大争议。但其仍然一意孤行，说明强制推行航空碳排放交易税对其有一定积极因素。一方面，欧洲如今深陷欧债危机，如果能在航空业获得部分资金，也可以从一定程度上缓解其经济压力。另一方面，欧洲推行航空碳排放税也有争夺话语权的因素。目前，全球范围内的碳交易机制并未完全建立，而对碳排放的管制需求却越来越大，能够抢先制定出区域性的碳交易机制，并将其推广至全球范围内施行，可以为其在这一交易机制内赢得很大的定价权。

　　林伯强：欧盟开征碳税，显然想把低碳全球化做成推动其经济增长的机会。关键在于今后的贸易保护可以打着低碳发展的旗号，迫使发展中国家减少排放。发达国家可以先利用资金和技术优势，创造低碳技术和管理的制高点，然后在气候谈判中施加温室气体减排压力，同时向外输出“绿色技术和管理模式”。另一方面，提高进入市场产品的环保标准，制造“绿色壁垒”。

　　不过，话语权一说则不必当真。因为欧盟推出航空碳税，其他国家也可以相应跟进，所以会出现一个全球开征航空碳税的局面。但由于欧盟在碳排放上的体量与综合实力并没有达到美国当年夺取金融话语权的程度，而且从目前其碳税机制受到广泛反对来看，欧盟很难单方面确立其在碳交易体系中的定价权。

话题四

会否升级成贸易战

　　利用法律禁止本国航空公司参与碳排放交易体系；修改与欧盟国家的“开放天空”协议；暂停或改变有关扩大商业飞行权利的谈判……为期两天的欧盟航空碳税特别会议在莫斯科落幕，欧盟强行征收航空碳排放税遭遇与会26国提出一揽子“报复性”方案联合抵制。对于抵制声音，此前欧盟气候行动司司长德贝克只建议“有条件暂停”航空碳税新法规部分内容，那么欧盟会继续让步还是会升级为贸易战？

　　林伯强：与会代表在俄罗斯首都莫斯科举行的欧盟航空碳税特别会议上摆出的是典型贸易战的姿态。但会否实施一揽子报复方案，还得看欧盟能否坐下来谈判。碳税问题的最佳解决方案当然是安排一个双方都能接受的机制来征税，能够促进绿色环保；中间路线便是欧盟征收一定数额的碳税，双方在数量上能够妥协；双方大打贸易战，自然是最下策。事实上，目前争议双方都仍有协商的余地。比如征收的额度、起征点以及各经济体之间的区别等，都必须经过双方的谈判才能正式确定。考虑到航空碳税牵涉甚广，走向贸易战的可能性还是比较小的。

　　李志青：实际上，在全球范围气候变化谈判进展缓慢的同时，各主要排放国都已经在思考如何规避总量控制的障碍，通过其他的政策手段来灵活推进本国的碳减排和低碳发展进程。但是，欧盟在推行碳税的时间表上过于激进，至少提前其他国家3至5年，这也是当前世界其他各国在航空碳税上与欧盟进行抗争的症结所在。

　　目前来看，欧盟单边征收碳税不会成功。虽然“有条件的暂停”是一个积极信号，但包括中、美等几个碳排放大国在内的态度都是非常重要的。比如最近在美国和加拿大很火爆的页岩气的开采与加工，这个过程会产生大量的碳排放，但这一能源对美、加两国来说又都非常重要。此外，随着北极冰雪的融化，北极资源的勘探会变得相对容易，加拿大、美国等近北极圈国家又是全球气候变暖的所谓“受益者”。因此，各个国家在面对《京都议定书》或者其他节能减排措施时的态度都有所侧重，要达成共识非常不易。

　　吴钟瑚：欧盟在没有得到各方认同的情况下，单方面执行碳税的征收并一定能成行。即使执行了，效果也不一定好。最新的消息是欧盟将推迟执行碳税征收一年，如果各方面届时还不能达成共识，可能还会延期。

　　刘春彦：欧洲虽然想强制推行其制定的航空碳排放交易税，但它也明白必须与其他国家与地区进行进一步的协商。这是一个不断讨价还价的过程，最终看到的交易机制应该会有大量改动。欧洲想要征收碳税，那就必须在多方协调的基础上取得各方的同意。今后将被纳入碳税体系的国家与地区，会在碳排放比例、征收额度等具体数值上进行多次博弈。

话题五

中国如何出招

　　欧盟航空碳排放税征收涉及全球2000多家航空公司，中国33家航空公司的欧洲航线将受影响，欧洲之声网站曾在2月6日撰文指出，如果双方没有就此问题达成协议，中国的航空公司将从2013年4月起被禁止进入欧盟领空。对此，中国航空业有哪些应对方案？

　　李志青：最近中国民航总局已经规定，各大国内航空公司未经政府有关部门批准，不得参与欧盟碳排放交易体系。对于中国来说，节能环保以及碳排放的规划治理，不仅仅是我国航空业的事情，而是涉及到国家的发展战略。因此我们应当做好充分的、详细的、整体的研究论证。“十二五”规划中“绿色节能环保”是一个很重要的关键字，中国可以从法律法规、行业标准及科学技术等诸多方面，拉近与欧盟的差距。

　　吴钟瑚：如果2013年初中国的航空公司的飞机，因为中欧双方未达成协议而被禁止进入欧盟领空，这已经和“改善环境”这一征收碳税的初衷相违背了。不过，这种情况不大可能发生。中国航空业能够做的是执行相关政府的规定，而我国相关政府部门则要加强与欧盟有关方面的沟通，并与其他国家和地区的有关部门展开交流合作。

　　刘春彦：想要禁止中国航空公司进入欧盟领空完全是不现实的想法。一方面，中国飞往欧洲各国的航班越来越多，占欧洲市场的份额也越来越大。欧盟拒绝来自中国的航班，不仅会损失航空业部分的收入，还会对旅游、消费等连带消费行为造成消极影响。另一方面，中国也将对此采取相应的限制措施，这对欧盟而言并不是好消息，最直接的影响就是，欧盟的空客飞机将失去中国的巨额订单。

　　而对中国而言，应抓紧航空及海运方面的立法工作。更重要的是，研发碳减排技术，从根源上降低参与此类碳交易的成本。

　　林伯强：中国短期内没有应对的方法。欧盟方面的态度比较强硬，中国若不交，便不能进入欧盟领空。而这一结局，并不是完全没有可能出现。由于航空碳税以及限制入境是欧盟提出的，因此欧盟内部此前应该已经衡量过这样做的利弊。

　　如果到时真的到了这一地步，中国也可以立法向欧盟航空征收碳税。事实上，我认为，欧盟开启的可能是一连串的循环。开始时，其他国家有可能将效仿欧盟对其过境的航班也征收碳排放费用，后来就会有国家将对其他进出口商品重复征收无区别的“碳关税”。这场围绕着碳展开的贸易战，会因为各国资源的相互限制，最终形成碳平衡。

　　（《国际金融报》）