我国低空空域管理改革工作需要法律“导航”

对话人

北京航空航天大学航空法研究所执行所长 刘浩

《法制日报》记者 任雪

对话动机

　　一段时间以来，“低空开放”、“开放低空领域”、“低空空域开放”等概念成为社会关注的话题，一方面，不断有人提出适度开放低空，以满足正在迅速发展的私人飞机市场的需求；一方面，也有公众担心，放开低空，是否会增加一些不可预知的安全隐患。

　　近日在北京航空航天大学举办的第三届航空法国际会议上，不少航空法领域的学者对我国目前航空领域存在的问题进行深入探讨，其中不乏对低空空域管理的讨论。我国低空空域管理改革如何进行？需要怎样的法律支持？《法制日报》记者就此与北京航空航天大学航空法研究所执行所长刘浩展开对话。

对话

　　记者：近年来，随着经济水平的发展，私人飞机的拥有量在不断增加。目前，我国对低空空域的管理情况如何？

　　刘浩：截止目前，我国私人飞机的拥有数量仍然很低，通用航空器，包括热气球、飞艇等总数量刚刚突破1000架。而在美国，这个数字是23万。1000架背后隐藏的是巨大的消费和市场需求。

　　对于低空空域飞行，我国有飞行基本规则、《通用航空飞行管制条例》、《民用航空使用空域办法》、《一般运行和飞行规则》、《中国民用航空空中交通管理规则》等法规予以规范；低空空域飞行的主要问题是目前的管理方式还比较粗放，不够精细，缺乏灵活性。在低空空域管理改革意见出台前，低空空域被作为管制空域管理，导致低空飞行的空域审批环节多、时限长，影响了低空飞行运行的效率，同国外航空发达国家差异比较大，差距也比较大。正是在这样的背景下，部分通用航空飞行器的拥有和运营单位铤而走险，出现了违法违规飞行。

　　记者：一段时间以来，一些经济发达地区时常发生违法违规的“黑飞”现象。有人认为，“黑飞”时有发生，原因在于对违法飞行的惩罚不够，违法成本低。

　　刘浩：目前对私人飞机，或者叫通用航空违规非法飞行的惩罚，主要规定在民用航空法第二百零七条、飞行基本规则第一百一十八条和《通用航空飞行管制条例》第四十一条和第四十二条。处罚措施包括吊扣执照1至6个月，停飞1至3个月，罚款2至10万元。我们说违法成本低，主要是从罚款数额上来说的。

　　不过，尽管对违法行为的罚款数额不高，但个人认为导致“黑飞”的根本原因并非违法成本低，而是合法飞行的渠道不够畅通，审批时限偏长，审批权限不清；加上监控手段还不是非常完善，拥有私人飞机飞行的个人在当地往往也有包括财力在内的各种影响力，执法人员也偶有徇私情节，未能“违法必究”，导致违法飞行近年来比较突出。

　　解决“黑飞”的途径在于疏导，而不是提高违法成本；过分强调对违规飞行单位和个人的严惩并不一定能从根本上解决问题，甚至还会助长腐败。改革低空空域管理体制，简化审批程序，提高审批效率，加强低空空域飞行保障，才是解决问题的方向。

　　随着国务院、中央军委《低空空域管理改革意见》的出台和《中华人民共和国航空法》立法进程的不断推进，以及国民经济“十二五”发展规规划“改革空域管理体制”任务的设定，相信国家会考虑修改《通用航空飞行管制条例》，并制订我国的空域使用管理法规。

　　记者：目前，也有人担心，低空空域管理改革后，私人飞机的飞行会增多，是否会出现私人飞机坠毁事件？如何利用法律尽量避免这种现象的出现？

　　刘浩：空域的分类和划分是一项技术性比较强的工作，空域的类别及四维边界的划定相互关联，必须统筹、科学规划，不能简单地认为划出低空空域就能实现通用航空的发展和私人飞机的自由飞翔，通用航空的发展和繁荣是系统的工程。

　　空域管理体制的改革已经列入国民经济“十二五”发展规划，希望在国家空管委的领导下，尽快研究制订出适合中国国情的空域管理体制、机制，并通过立法体现、巩固改革成果。但是，任何时候，我们都必须考虑到我国国土防空形势和我国现有空域监视能力，因此改革目标的实现过程应当是审慎的、有步骤的。

　　私人飞机坠机事件不仅给机上人员带来伤害，还可能给地面、水面上的第三人和环境造成损害，必须加强飞行的安全管理和损害赔偿制度。在安全管理方面，法律能够做的主要包括：严格航空器适航管理和飞行执照管理；制订适当的通用航空经营审批和非经营性登记制度；修改完善飞行规则；明确管制部门、空防部门、其他服务保障部门和飞行人员之间的责任分工；健全事故和事故征候调查机制；严肃违法违规飞行处罚制度。在损害赔偿方面，法律一方面要将通用航空的第三人损害赔偿保险列为强制保险，另一方面还要建立并不断完善第三人损害赔偿保险理赔制度与程序。

　　记者：有观点认为目前我国航空领域的法律缺乏支架性法律，这严重制约了我国航空业的发展，您对此怎么看？

　　刘浩：中国特色社会主义法律体系非常重视各行业领域的支架性法律，尽管我国的社会主义法律体系已经基本建成，但在航空领域仍然存在着支架性法律的缺失。由于缺乏能够统一调整国家航空（包括军事、海关、警察和其他国家勤务飞行）和民用航空的支架性立法，许多航空领域的深层次矛盾无法解决，或者说无法根本、彻底解决，例如航空管理机构、空域管理体制等，诸多矛盾的解决往往取决于部门协调和领导批示，制约了我国航空事业的发展。

　　目前，《中华人民共和国航空法》历经4年，已经形成了两个较为成熟的版本，并进行了大范围的调研和意见征求。据了解，今年年初召开的国家空管委全会对《中华人民共和国航空法》草案进行了审议，有关机构正在按照空管委全会的决策积极推进《中华人民共和国航空法》的立法进程。

　　记者：您在前面提到，美国的通用航空器达23万架，在像美国这样通用航空比较发达在国家，有哪些立法管理经验可以借鉴？

　　刘浩：首先，国外对私人飞机并非完全放开，也有严格的适航、飞行计划批准制度，就连通用航空最发达的美国在“9·11”之后也开始反思和调整其通用航空的管理制度。

　　在通用航空比较发达的国家，空域实现了功能导向性的分类管理，采取了灵活调配的机制，飞行计划的审批制度设计较为合理，凸现了管理的高效和人性。

　　目前我国的空域分类、划设和管理制度以及通用航空的飞行管制改革，包括大家最关注、曝光频率最高的“低空空域管理改革”，都在朝着这个方向发展。