5年4200亿 中国支线机场建设狂潮的逻辑

“明年，这里就有飞机看了。”刘元金指着一个被削平的山头说，他到时候会带着孩子专门来看飞机。这个被削平的山头是云南丽江泸沽湖机场的项目工地，一些大型机械设备正在紧张工作。数天前的11月22日，泸沽湖机场正式开工。

刘是彝族人，刘元金是他的汉名，这个中年人大部分时间都在泸沽湖边当艄公，负责带领游客在泸沽湖上观光。因原来的居住地要建设泸沽湖机场，这个云南丽江宁蒗彝族自治县红桥乡的居民，2008年下半年搬迁到了大兴镇硝水坪村。与刘元金先后一起搬走的有近30户100多人。这些居民大都从来没有见过飞机，更没有乘坐过飞机。因此，当听说这里要建设一个机场，届时会有飞机来的时候，大家都很兴奋。

泸沽湖机场不过是云南正在或计划兴建的众多机场之一。

来自云南省发改委的信息显示，“十二五”期间，云南将建成以昆明门户枢纽为核心，中型机场、小型支线机场、通勤机场在内的多层级机场体系。其中，昆明新机场定位于面向南亚、东南亚，连接欧亚的国家门户枢纽机场。丽江等6个机场定位于打造中型机场；保山等10个机场定位于小型支线机场。会泽、德钦等18个机场定位于通勤机场。泸沽湖机场是云南第13个民用机场。

事实上，除了云南，在更广袤的中国大陆，尤其是中西部地区，更多机场正在建设，或规划中。

中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）的数据显示，“十一五”期间，全国机场建设项目达140余个。根据2011年4月初中国民航局发布的《中国民用航空发展第十二个五年规划》，在2010年底中国现有175个机场的基础上，运输机场数量将达到230个以上。

中西部城市尤其是支线机场建设将是未来中国机场建设的重点。中国民航局局长李家祥此前透露，“十二五”期间，我国民航业基础设施建设将达到4250亿元，其中，新建机场56个，迁建机场16个，改（扩）建机场91个，多数项目将位于中西部地区。

每一个机场的背后，都可谓代表了一个地区和城市发展的最新热望，有的还包括国家对区域经济均衡发展的战略预期。而这也在很大程度上解释了，为什么那么多已有支线机场都在面临运营亏损甚至安全隐患的情况下，以支线机场为代表的中国新的机场建设依然那么疯狂。

那么，以支线机场大规模建设为核心的新型交通布局，又真的能够在多大程度上改变中国既有的区域经济发展版图呢？

泸沽湖机场的逻辑

对于泸沽湖机场的建设，如果说刘元金只是为可以见到真正的飞机而兴奋和欢呼的话，那么，泸沽湖的私人导游周涛则为即将到来的发展机遇而雀跃。

泸沽湖位于云南和四川交界处，聚居着一个目前保存完好的女性氏族部落，因此被称为“神秘的东方女儿国”。近年来，泸沽湖旅游线路非常热，但一直受到交通不便等因素的制约。

从丽江到泸沽湖虽然只有190多公里，但由于沿途都是山路，异常崎岖，很多段道路的旁边就是悬崖峭壁，道路随着山势蜿蜒，有“九曲十八弯”之称。这190多公里需要5个小时左右才能到达。由于交通不便，客人一直都有很多抱怨，更有一些客人知难而返。

做泸沽湖线路已经有七八年的周涛相信，泸沽湖机场建成后，他的客人会成倍增加。

丽江市宁蒗彝族自治县县长杨光银说，泸沽湖机场的建设对于当地社会经济的发展至关重要。

2008年全国“两会”期间，杨同全国人大代表、丽江市市长王君正等人到国家民航局规划司及机场司汇报泸沽湖机场建设项目前期工作进展情况，杨光银还向十一届全国人大一次会议提出了将云南泸沽湖机场列入国家民航发展“十一五”规划的建议。

泸沽湖机场建设项目后被云南省政府确定为2009年10项重大建设项目之一，被丽江市列为30个重点建设项目之一。该机场定位为国内支线机场，机场设计目标年为2020年，评估预测目标年旅客吞吐量45万人次、货邮吞吐量900吨、飞机起降量4560架次。

该项目总投资12.14亿元，将建设一条3400米×45米的跑道、一条垂直联络道、4000平方米的航站楼，项目建设用地为2682亩，建设工期为3年，计划于“十二五”期间通航。

在杨光银看来，泸沽湖机场将极大地促进泸沽湖旅游健康快速发展，改善沿湖居民生活水平。

云南省方面的表达是，泸沽湖机场对完善西南地区民用航空网络，改善云南综合交通环境和航空运输条件，加快宁蒗泸沽湖旅游优势资源开发，扩大对内外开放，促进云南旅游，带动少数民族地区经济社会发展，甚至对加强国防建设均有着十分重要的作用和意义。

泸沽湖机场被云南省委、省政府列为了优化国家民航战略布局、加快云南民航发展，促进边疆民族地区加快发展和实现区域协调发展的重大项目。

此前，云南省委常委、省纪委书记、云南机场建设工作领导小组组长李汉柏公开表示，“泸沽湖机场建设事关国家民航战略布局和我省机场网络布局，事关桥头堡建设和民航强省建设”。

多层级机场体系图景

泸沽湖机场是云南正在或计划兴建的众多机场中的一个。

云南的山区、半山区占全省总面积的94%，地形地貌复杂，高山峡谷相间，公路、铁路建设成本较高，每公里高速公路和铁路的平均投入在1亿元以上，高铁造价更高。而建设一个支线机场只需10亿元左右，投资少、见效快，所以，发展支线航空被认为具有明显的比较优势。

但云南支线航空的发展也是经历了较长的过程。

1980年代中期，云南只有省会昆明巫家坝(军民合用)机场和保山、思茅(军民合用)、昭通(军民合用)3个支线机场，省内航线只有3条，主要使用机型为安-24，航空运输水平较低，市场不发达。

1987年以来，以西双版纳机场的建设为开端，云南省的支线机场建设进入了快速发展时期，先后新建了西双版纳、丽江、大理、迪庆、临沧、文山6个机场，扩建了芒市、昭通、保山、思茅4个机场。

2004年，云南省政府成立了省民航工作领导小组，确立了“以航空为先导、陆路为骨干、区域枢纽为纽带、水运为补充、管道为辅助”的综合交通发展方针。明确对新建或改（扩）建机场，省级财政按中央补助资金1：1配套，用地由地方政府征用、无偿划拨给云南机场集团统一规划使用；安排专项资金鼓励航空公司新开国际航线，香格里拉、德宏、昭通、文山、普洱等州市。

作为欠发达省份，云南省越来越意识到，发展支线航空是改变欠发达局面，转变经济发展方式，调整产业结构，加快基础产业布局的重要策略之一。

2011年，云南省委省政府提出综合交通、民航先行的方针，加快民航大省转型为民航强省，政府划拨专项补贴资金，支持航空公司开辟航线航班。

当年5月10日，云南省省长秦光荣亲自去北京拜访了民航局局长李家祥，秦此行的目的很明确——为云南发展航空业寻求更多支持。

在此次面谈中，李家祥承诺民航局将全力支持云南省“民航强省”战略，继续加大对云南省内机场特别是支线机场建设的政策和资金扶持力度，鼓励航空公司开通航线、增加航班，不断完善云南的国内、国际航线网络，让民航业更好地服务云南经济社会的发展。

秦光荣随后表示，“十二五”期间，云南省将继续实施“民航强省”战略，继续加大对民航业的支持力度，把民航建设摆在优先发展的突出位置，努力实现云南民航新一轮的快速发展。为此，云南省将加快推进干、支线机场建设力度，完善机场网络体系，大力发展通用航空，优化完善航线网络结构，加强云南面向西南开放的“空中经济走廊”建设。与此同时，云南省也将继续切实增强地方资金配套能力。

来自云南省发改委的信息表明，“十二五”期间，云南将建成以昆明门户枢纽为核心，中型机场、小型支线机场、通勤机场在内的多层级机场体系。届时，全省民航机场总数将达16个。

其中，昆明新机场定位于打造我国面向南亚、东南亚，连接欧亚的国家门户枢纽机场。丽江、版纳、腾冲、迪庆、芒市、大理6个机场定位于打造中型机场，成为连接昆明机场和各支线机场的重要中枢。保山、临沧、普洱、昭通、文山、泸沽湖、红河、怒江、沧源、澜沧10个机场定位于小型支线机场。会泽、德钦、景东、勐腊等18个机场定位于通勤机场，以中、小型支线机场为支撑，在地面交通100公里或者1.5小时车程的范围内，用轻型飞机开展短途人员、货物、邮政航空运输和普遍通用航空服务。

此外，云南亦希望推进云南-东盟民航区域航空合作。

被机场改变的云南

按照云南省方面的表达，目前，云南省已初步建成民航大省，民航机场数量等级、网络布局以及航空资源等跃居全国前列，省内通航机场12个，并初步形成了以昆明为中心，省内与周边省际、国内大中城市、东南亚和南亚3个轮辐式为主及城市对式结构互补的航线网络。

机场被认为已经并将继续承担起促进云南省国民经济和社会经济发展的基础性交通公共设施职能。

而支线机场的通航，更是改变了云南过去“山间铃响马帮来”的状况，架起了联结内外的桥梁，对机场所在地州市社会经济的发展起到了突飞猛进的促进作用，缩短了时空距离，也加强了各地州市与省外的联系。

云南省旅游资源丰富，先天的条件加上后天的宣传，使旅游产业一直是作为支柱产业得到较好的发展，旅游产业的发展，对机场建设提出了新的要求，促进机场产业的发展。反过来说，机场产业的发展也促进了云南省旅游产业的进一步发展，尤其对于一些地州市来说，正是有了机场通航，促进了当地旅游业的崛起。

以丽江为例，来自丽江市政府的统计显示，丽江的主要产业是旅游业，占GDP的70%，而旅游的发展主要依靠空港带动高端游客市场，增加旅游收入。丽江每年500多万的旅游人数中有超过190多万是通过航空方式进入的，其中欧美游客平均每人每天消费是1500元人民币，东南亚游客的消费水平在1000-1500元，逗留时间达到5-6天；国内游客每人每天约消费700-800元，平均逗留1.33天。

丽江古城书画院秘书长周正华指出，机场没有通航之前，从丽江或迪庆到昆明，陆路需要一天一夜才能赶到，有时甚至要两天才到。通航以后，不到一个小时的时间就能飞到昆明，促进了人的流动，也就促进了信息的沟通与交流，这对带动民族边境地区的经济发展来说起到至关重要的作用。

文山地处云南东南部，与广西交界。从“十一五”到现在，由于交通条件的改善，文山州整体发展速度都远远高于历史水平，这两年增长幅度高于全省乃至全国，虽然总量不大，但是在全省州市中排在第八位，这与机场的通航和交通改善是密不可分的。

文山的一位领导悄悄透露，文山机场开通后，省领导、中央领导到文山视察的次数多了，调研的人数多了，无形中也推动了当地经济的发展。

西双版纳是早就闻名遐迩的旅游胜地，在没有通航以前，游客由于时间受限（从昆明到西双版纳需要3-4天），来得少，每年旅游只有十多万人次。机场建成以后，游客的数量出现了成倍的增长，2011年机场的吞吐量191.88万人次，其中游客占了三分之一，充分体现了机场建设对当地旅游业的推动与促进作用。

2009年，地处云南边陲的腾冲机场通航后，曾规划到2020年吞吐量达到20万人，但该机场运营仅两年便达到24万人，由此带动当地旅游、商贸、物流等方面经济增长逾五成。

云南省旅游局有关负责人表示，机场通航对实现云南旅游向高端旅游、休闲旅游与生态旅游转型提供了可能性，对改善客源结构，提高旅游效益起到了至关重要的作用。

当然，除直接拉动旅游经济外，机场建设被云南方面认为带动了云南产业结构调整，向外向型经济转型。

云南正在大力发展临空经济，昆明长水国际机场航空城建设项目，就包括国际物流区、航空保税区、国际会展区、金融商业区、旅游服务区、生物资源服务区等基本功能区，以此带动相关产业逐步向机场聚集。

云南机场集团总裁刘明表示，依托昆明长水机场的区位交通优势、口岸优势以及临空优势，云南正在促成现代服务业、现代制造业、高新技术产业及高效农业的快速发展，使机场经济成为区域经济的强有力助推器。

云南还将利用当前中国与南亚、东南亚国家经贸快速发展的良好机遇，吸引国内外投资，促进我国与南亚、东南亚的产业融合，加速外向型经济发展，为云南桥头堡建设提供系统性的金融、技术、信息支持，形成航空城产业集群与昆明航空枢纽互动发展的格局，提高云南经济在东盟、南亚、西亚以及欧洲地区的辐射力，形成全方位向西南开放的新格局。

在航空经济的拉动下，“十一五”期间，云南省旅游人数年均增长15.3%，旅游总收入年均增长18.5%，进出口总额年均增长高达23.1%，国民生产总值年均增长11.7%，均高于全国平均水平。

事实上，除了云南，在更广袤的内地，更多支线机场正在建设，或规划中。而十一五期间可能出现的中国机场建设的热潮，只是对之前已经形成的中国机场建设热潮的延续。

2002年，国务院批准《民航体制改革方案》，民航机场开始实行属地化管理。地方政府推动机场建设的热情进一步高涨。

2009年7月1日，国务院发布的《民用机场管理条例》正式开始实施。该份“条例”首次明确了民用机场的公共基础设施定位，这意味着民用机场需兼顾更多公益性的职责。民用机场建设尤其是中西部地区支线机场建设，在国防、抢险救灾等通用运输功能上更为凸显。这个定位更刺激了地方政府兴建支线机场的热情。

民航局的数据显示，“十一五”期间，全国机场建设项目达140余个。根据2011年4月初中国民航局发布的《中国民用航空发展第十二个五年规划》，在2010年底中国现有175个机场的基础上，运输机场数量将达到230个以上。

地方发展支线机场热情高背后，原因多重，目标多样。

机场建设本身作为城市的基础设施，城市的第一张名片，提升了所在地的知名度，促进了机场所在州市县其它基础设施的进一步完善，包括连接机场与市区或县城的高速公路，提高当地道路网的水平。另外，与机场建设工程同时进行的一些基础设施配套工程，如供水、供电、通信、排水、污水纳管等市政公用项目也积极跟进，对沿线的经济发展有着极其重要的促进作用。

机场通航还极大地转变了当地人的生活观念，改变了人民的思维与生活方式，从而提高了当地民众的生活水平。

中国民用航空局西北地区管理局局长王志清认为，航空运输业与地方经济的关系密不可分，一方面，地方经济的繁荣释放了航空运输的需求，增加了客源；另一方面，航空运输的发展也拉动了地方其它相关产业的发展，增加了就业机会，促进了地方经济的发展。

王志清曾做过一个课题：按照2006年的全国数据测算，每百万旅客能够为当地带来18.1亿元人民币的经济效益，为当地带来5367个就业岗位，一个直接就业岗位能产生七个间接就业岗位；机场每直接创造一亿元的经济效益，就可能给当地带来5.4亿元的经济效益。

就这几年广受争议的支线机场和支线航空而言，中山大学地理科学与规划学院教授曹小曙对记者分析，支线机场可以完善城市基础设施，有利于综合交通运输体系的建立，完善城市功能，为当地居民提供更加便利的空中通道，也是地方对外的形象标志性窗口之一。此外，支线机场可以增加与内地大城市间交流，突破制约当地经济社会发展的交通瓶颈，促进对外沟通和交流。改善投资环境，拉动相关产业发展，增加就业，促进地方经济社会发展。

而且，纵然是在高铁在中国兴起的同时，通过支线机场的建设来完善当地的交通体系，也被认为更经济，机场建设比高铁建设投资小，效益更为直接。

国家民航局财务司的内部资料称，“建一座3公里跑道的机场，周期一般是两年左右便可发挥效用，投入额约为3亿至5亿元。在平原地区，如果修一条3公里的高速公路，投入额一般在3亿元以上；修一条3公里的高速铁路，投入额约4.5亿左右（高原地区投入更高）。可见，修高速公路或高铁的投入与建造一个机场的投入大致相当。

在研究者和民航领域的决策者看来，支线航空运输具备投资少、见效快、通达性强的特点，尤其适合中西部和东北部等地质结构复杂、地理位置偏远地区。而出于招商引资的考虑，即使是支线机场也比高速公路更上档次。

于是，包括中国支线机场在内的中国机场建设终于上演了大爆发的一幕。

支线机场布局背后的国家战略

近年来，与我国机场建设和民航业总体的爆炸性的发展同时上演的是，支线机场和支线航空的发展更是迅速。2011年初，支线飞机执飞国内支线航班的机场管理建设费正式免征，据统计，每年有近1000万人次旅客受惠于此项政策。

《西部大开发“十二五”规划》提出，要进一步优化机场网络结构，加强枢纽机场和干线机场建设，形成以支线机场为支撑的机场网络体系。西部地区将继续优化机场网络结构，新建一批对改善边远地区交通条件、促进旅游等资源开发及应急保障具有重要作用的支线机场。

来自民航局的数据显示，截至2011年底，我国颁证运输机场达到180个，其中当年新增机场5个，均为西部支线机场。“十二五”规划里，未来支线机场建设也集中于中西部地区。这显示国家更加强调均衡、可持续和科学发展，有关部门在继续推进区域经济协调发展，区域的经济结构需要更加合理、产业布局需要更加完善。

曹小曙认为，这种布局具有提高航空服务普遍性、为不发达地区提供经济发展均等地位的重要战略意义。这与中国现在的区域经济发展规划之间非常吻合。

目前，我国民航机场的建设，在地理空间分布上呈现出发展不平衡，东密西疏的特征。东部地区特别是长三角、珠三角和环渤海地区机场分布密集，中西部地区密度较低，机场发展建设不足。加大投资力度，加快中西部地区的机场建设对于进一步完善航空运输网络，缩小地区差距具有重要意义。

进入21世纪以来，航空运输市场的细分化成为大趋势。将支线机场建设作为未来中国机场建设的重点，正是顺应了这种发展趋势。目前，我国的机场建设等级普遍较高，大中型机场多于小型机场，支线机场数量不足，支线航空网络不健全。

通过支线机场的建设发展支线航空是促进区域均衡发展，实现社会公平的需要；是完善综合运输体系，形成层次分明机场等级结构的需要；也是提高应对突发事件航空保障能力的需要。

“通过新增布点机场的分期建设和既有机场的改扩建，以及各区域内航空资源的有效整合，机场群整体功能实现枢纽——干线——支线有机衔接，客、货航空运输全面协调，大、中、小规模合理的发展格局。”曹小曙说。

通过综合物流体系的建设，将推动人才、物资、资金、技术、资本、信息等不同生产要素的跨区域流动，不同地区的资源优势在市场中获得了更为有效的价值认定，中西部地区原有的资源优势将得到一个重新定位的机遇，经济结构调整、产业转移和区域合作将更趋活跃，西部地区的经济能够得到一个更快的发展，从而逐步缩小东西部之间经济发展的差距。

“十二五”关于支线航空的发展规划，可谓重塑中国经济版图的重要基础之一，但其本身的发展又是与经济发展紧密联系在一起的，二者相辅相成。

曹小曙由此分析，支线航空战略是中国经济发展的客观需要，可以促进我国区域经济均衡发展。

如何走出亏损困境

支线机场尽管被赋予了振兴地方经济、改变中国区域经济发展格局的重要职能，但在很多地方，支线机场自身却面临着亏损以及后续资金不足的尴尬。

2011年2月，中国民航局局长李家祥在国新办举行的新闻发布会上介绍，2010年我国运营的175个机场中，有130个亏损，共计亏损了16.8亿元。

根据2011年统计，全国180多个机场中亏损的有133个。从近些年经营状况看，能盈利的多是京沪广深等地的大型机场和部分中型机场，而中西部机场七成以上存在亏损。

即使是运营比较成功的腾冲机场，其建设工程加城区配套项目，目前已贷款1.7亿元，每年利息近1000万元。同时，随着地方经济和机场的快速发展，航班和旅客人数的增长较快，部分基础设施需要补充完善，特别是候机厅难以满足航班高峰小时旅客需要，服务保障压力大，必须尽快进行增容改造，在改扩建完成前，满足2015年100万人次发展目标需要。腾冲机场即将面临改扩建，估算投资7亿元。随着国家宏观政策的调整，银行银根收紧，融资较为困难。

腾冲机机场有关负责人李庄承认，“集团公司也从今年全面进入亏损，资金来源不足，发展压力较大。”

更宏观的统计数据显示，2009年，占国土面积14.4%的陕、甘、宁、青4省区的11个支线机场旅客吞吐总量为110.4万人次，仅占全国旅客吞吐总量的万分之零点二，其中多数支线机场年旅客吞吐量不足5万人次。这样的现状造成了机场资源的严重浪费，削弱了地区航线网络的通达性，当地居民也享受不到国家的基本航空运输服务，非常不利于民航强国的建设，对整个国家的经济发展也很不利。

据国家民航局内部资料显示，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是1：8。从机场业来看，国际机场协会（ACl）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。

李家祥也公开表示，虽然2011年全国机场“亏了不到20个亿，但是这些机场带动的经济量发展超过2万亿以上”。因此，即便机场运营本身存在亏损，但谁也无法忽视机场建成后所带来的整体效益。

但是，一个无法回避的事实是，在支线机场亏损的情况下，如何解决支线机场建设和运营资金问题？

针对亏损的现实，国家民航局通过补贴等方式作了多方考虑。2008年，民航局颁布实施《民航中小机场补贴管理暂行办法》。此后数年中，通过基建贷款利息补贴、地方机场使用机场建设费等补贴政策，中西部地区大部分机场均获得了补贴。同时，对航空公司在老少边穷地区机场开辟支线，给予独家经营权3年的保护期。

但这显然并非最佳方案，更非长期可持续的方案。

曹小曙指出，应完善支线机场建设投资和运营补贴的长效机制。此外，要引导机场投资主体多元化，经营方式多样化。如要提倡、鼓励和引导有筹资能力的地方政府和企业以多种方式投资建机场，开发经营地面服务、商贸、广告等非航空业务。