法制日报：黑名单不能由航空公司单方面决定

　　近日，一名航空公司头等舱休息室服务员受伤的照片再次引发在民航业内设置“黑名单”的激烈讨论。“我赞成设立‘黑名单’”，中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军认为，航空公司是一个企业，它提供的服务也不是满足无限的需求，它只能满足它承诺的、它的成本控制能够支撑的服务。

　　近年来，有关民航部门与乘客之间纠纷的新闻时常见诸各类新闻媒体。一方面，从“掴人耳光”到霸机占机，再到把民航工作人员“从窗子推下楼”，导致航空安全在一定程度上遭到威胁；另一方面，不但是一些“危险分子”，而且连一些伤、病、残、孕乘客也频频遭到航空公司拒载。在此背景下，笔者以为对“航空黑名单”进行规范显得紧迫而必要。

　　民用航空作为一个特殊的服务行业，对运输安全的要求相对较高。国际民航组织《防止对民用航空非法干扰行为的保安手册》规定:“必须授权经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人。登上或进入航空器前拒绝接受筛查的任何人必须被拒绝登机。”因此，航空公司限制有可能危及航空安全的特定人员乘坐飞机早已成为一项“国际惯例”。据《人民法院报》2009年7月12日报道，“9·11”恐怖袭击之后，美国的飞行拒载“黑名单”一度多达100万人。就此而言，我国民航设置拒载乘客“黑名单”并无不妥。

　　但是，由于民航设置拒载乘客“黑名单”极有可能损害消费者自由选择公共运输工具的权利，因而哪些人可以被列入“黑名单”必须遵守一定的认定标准和认定程序，而不能任由航空公司单方面作出决定。以美国为例，虽然法律规定航空公司有设置乘客“黑名单”拒载某些可能威胁航空安全者的权利，但是对于哪些人可以被列入“黑名单”，不仅有十分严格的选择标准，而且必须与安全、司法等部门核准后才能最终确定，并适时调整。更重要的是，美国的“航空黑名单”需要在告知本人或在公共信息平台公示后方可生效。

　　现在的问题是，对于“航空黑名单”，不但我国相关法律没有作出规定，而且国家民航总局也没有制订统一的指导标准，从而导致航空公司的拒载行为实际上处于“各自为政”的混乱状态，并存在很大的随意性。显然，在此情形下，任何航空公司如果单方面设置乘客“黑名单”，不仅无法服众，反而可能导致更多的纠纷。所以，我国的“航空黑名单”要与国际接轨就应该全面接轨，不能让航空公司只“接轨”权利却不“接轨”义务。

　　为此，笔者以为，我国有必要从立法层面对航空法进行修改或作出司法解释，对“航空黑名单”的确定主体、确定标准、实施程序、申诉渠道等作出具体可行的规定，使其做到公开透明，从而既维护公共安全，又能最大限度地保护公民正当的合法权益。

　　（《法制日报》）