民航危机管理初探(图文)

    “民航危机”是指特殊的、非常规性的、干扰民航业务自然流程的任何事件，能够带来高度不确定性和高度威胁。这些危机具有较强的突发性，要求相关单位或企业在很短的时间内作出判断，并迅速选择应对的策略。

　　“民航危机管理”广义可解释为：通过对民航重大危机的监测、控制和处理，将一切关乎人命伤亡、公共或私有财产的破坏程度减至最低，并降低该危机的持续时间、风险扩大或出现后续影响的可能。^[1]

　　具体来说，“民航危机管理”就是指政府联合民航企业就危机预防、危机处理和危机总结管理等行为所进行系列管理活动的总称。它包括对天灾、事故、服务、人员、经营、犯罪等各方面突发事件的应对处理，以最小成本维护民航业的发展为根本目的，以期对危机处理实行规范化、组织化和程序化。基本上，危机可被分为两大类，其一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震、台风、干旱；后者如核泄漏、火灾或质量事故。其二是由社会对抗力量引发冲突行为而导致的社会失衡和混乱，如战争、暴力对抗、恐怖主义事件等。

表1： 民航业危机分类

　　从民航业与外部相关联的角度分析，民航业存在较大的敏感性（Sensitivity），主要表现在两方面：对经济波动敏感（Sensitivity on Economic Fluctuation）和对安全的敏感（Sensitivity on Safety）。

　　对安全的敏感性，民航业的繁荣在很大程度上取决于人们对航空运输的安全信赖程度。由于航空运输业所提供的是两地之间的空中位移，飞行安全就被提高到了首要的位置。一旦出现国家之间的战争、恐怖活动，或发生罢工、传染病及其他自然灾难（地震、雷电）等，基于个人安全的原因而改以其他方式出行。人流与物流因此而减少，将直接冲击运输业——特别是航空运输业。

　　由于危机的起因不同，范围不同，使得危机管理（Crisis Management）并不存在统一模式。我们首先需要将危机进行分类，否则无法针对不同危机进行分析，也无法根据不同危机而提出具有实际意义的对策与解决方案。

　　一、21世纪民航危机大事回顾

　　民航业是提供公共服务的开放性行业，所以它不同于系统区域局限于特定产品和环境的生产型行业，接触对象和交流目标呈现多元化特征。这些多元目标和对象使得民航业产生危机的概率明显增大，而且多元目标的不确定性也构成民航业产生危机的突发性。

　　以下，我们稍稍回顾本世纪发生的民航危机大事。

　　1.1 2001年的“9·11”事件

　　2001年爆发的“9·11”事件，使美国航空公司运量在2001年9月份比上年同期下降了30%，带给全球民航业逾300亿美元的损失。美国国内旅客的运输量到2005年才能恢复到“9·11”前的水平；而美国和外国骨干航空公司进出美国的旅客运输量，也要到2006年才能恢复到“9·11”前的水平。这种危害性还仅仅是指经济方面，对人们造成心理上的危害以及社会的动荡，更是难以估测的。

　　1.2 2003年非典型性肺炎

　　2003年“非典型性肺炎”（SARS）的大规模传播，给民航业带来了突发性的打击。从4月14日至20日的一周内，美国空运协会所属的航空公司跨太平洋航线的运量下降了39.6%；欧洲航空公司协会旗下的航空公司到亚太地区的运量在4月份的第二个星期下降了17% ，接下来的一个星期跌幅达到28% 。东京成田机场客运量下降了30%，而香港的国泰和港龙航空的运量下降也超过70%，国泰航空甚至一度考虑停飞全部的客运航班。在这极短时间内出现如此大幅度的下降，说明民航业危机的不确定性非常明显，也增加了预测与预防的难度。其次，民航业突发性的危机也带来了巨大的危害性。中国民航业因非典损失了100～150亿元的收入，利润总额净亏损27亿元。

　　此外，这种突发性的巨大危害，也很容易引起连锁反应。民航业危机不仅对本系统产生影响，与民航业相关的产业链条中，博彩业、旅游业、会议业、饮食业、保险业都会受到最直接的冲击，而对外经贸往来则受间接的影响。这些连锁反应形成网状结构，即民航业本身危机可造成其他行业的危机，并且各种危机互相影响乃至加强恶性循环。

　　二、政府对民航业的危机管理

　　由于民航业的公共性，使得民航业危机超出了行业范畴而成为公共危机。上面分析的民航业危机分类与特征，是进一步区分危机发生的领域与可能发生的结果，也为危机的预测预防及相应控制提供了指导，同时引出了危机管理的概念。

　　政府针对危机事件进行管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救助能力，进行风险管理，及时而有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信心。危机的突发性、破坏性和连锁反应，决定了政府在应对危机时应起的主要作用，在民航业危机中也不例外。

　　无论能否被预测，任何危机都有一个由产生、发展、高涨及消失的过程。在这已知和未知的过程中，作为政府当然要对各种危机承担起解决的责任。政府应是公共危机的管理者，是管理主体；而已知和未知的各种危机，则是管理目标。在主体与目标的关系上，应注重管理主体的再造。根据公共选择理论，政府也存在“经济人”的有限理性和局限性，很容易趋向于经济职能而忽视公共管理的社会职能。

　　2.1 中国民航与澳门民航体制比较

　　稍作比对就可以知道，中国民航体制与澳门民航体制存在很大差异：中国民航管理体制是以中国民用航空局（CAAC）——地区管理局——省（区、市）航空安全监督管理单位为主体的政企分开、垂直领导的民航行政管理体制。中国民用航空局是国务院主管民用航空事业的部委管理的国家局，归交通运输部管理；其地区管理局及派出机构转变职能，将主要职责定位于民用航空的安全管理、市场管理、宏观调控、空中交通管理和对外关系等几个方面。

　　我们再来看看澳门。首先，自1999年回归后，澳门实施“一国两制”、“澳人治澳”，政治体制和行政法规体制均以《澳门基本法》为依归，享有高度自治权和行政自主权。在民航领域，《中葡联合声明》和《澳门基本法》亦赋予澳门“对外航权”——《澳门基本法》规定：“澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。”又规定澳门特别行政区可在民航等领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。而澳门民航局是指导、管制及监察在本地区及赋予澳门管辖之国际领空与民航有关活动之机构，隶属澳门运输工务司范畴，并负责研究及建议法律、规章和用以保证空中航行安全、指导和协调民航活动的进行之行政措施，及采取空运方便以及安全的措施并注视其执行。

　　其次，澳门没有属于自己的领空，机场虽然属于澳门特区政府，天空却是属于国家的。因涉及到领空和航空运输的问题，澳门民航安全问题不但关连到特区政府，还关连到中央政府。也就是说，对于所有由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，作为特区政府和澳门民航企业，在危机发生前如何预防？危机发生后如何对待、处理、恢复？危机过后如何总结经验并提高抗危机能力？诸如此类等问题，不但是澳门特区政府和广大市民关心的事情，也是中央政府和国内广大人民所关注的。

　　关键在于，上述如此复杂的体制关系，当民航危机发生的时候，特区政府如何能够迅速响应？如何统一协调与澳门民航企业、政府部门和相关救援单位？在进行有效的监测、控制和处理之余，又能保持与中央政府的有效沟通？这些都是需要深入研究的课题。

　　2.2 政府主导公共危机管理的行政组织体系再造

　　在政府的层面上，一方面要转换政府经济职能，再造政府的公共管理的思维，另一方面也要再造政府处理公共事务的行政体系。在公共危机管理面前，需要在制度上强调政府行政组织危机管理的合法性和机构设置的合理性。

　　在合法性方面，政府职能存在是因为“公共力量必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动”，也使政府拥有“公共人格”。民航业危机涉及公共利益，因而对其管理是政府履行职能的要求。特别是民航业这样敏感的公共危机，通常是市场和企业（自治组织）所不能自行解决的。这种公共危机的特性，也决定了拥有巨大社会资源与行政权力的政府，应出面充当危机的管理者与解决者。

　　在合理性方面，虽然政府应承担危机管理的主体功能，但政府如何才能很好地处理危机存在合理性问题，这就关系到危机管理的供给充足和高效。

　　在供给充足方面，政府通过对危机的监测、控制和处理，以达到将损害降至最小的目的。这需要一整套快速反应的管理体系，包括事前、事中和事后三阶段的危机预警系统、危机处理系统及危机回馈系统。

　　在供给高效方面，由于政府的供给往往能达到最佳的效果，为此其行政制度上不仅要保证机构设置的合理，而且为了保证高效执行，还应重视吸收非政府力量参与危机管理，形成以政府为主体（中央政府——中联办、民航总局；特区政府——警察总局、危机办公室、保安协调办公室、治安警察局、民航局、消防局、海关、司法警察局、卫生局、港务局），非政府组织为辅体（机场专营公司、管理公司、保安公司、地勤公司、航空公司、商务航空）的共同治理和讯息互通的完善机制。

　　对于危机管理，政府应坚持讯息公开的原则。即出现民航业危机后，政府需要及时主动地将情况通过新闻发布会、互联网及各种媒体公开。对于与涉及人身安全的危机，需特别注意对事情的起因、处理及善后事宜，对社会及公众作出及时和清晰的交代，与消费者保持通畅的联系；决不能掩盖、回避甚至推卸责任。

　　在国际上，从政府、行业组织和企业这些不同层面，均有比较成型的应急预案。如美国在1979年以立法形式建立了美国联邦紧急事务管理局（FEMA），授予其对其他政府部门进行危机时的协调和调度权力。在交通运输系统，1974年的《运输安全法》建立了国家运输安全委员会（the National Transportation Safety Board），该委员会是由总统直接领导的独立机构，而且被赋予调查地面交通事故的极大权力。1982年有关法律经修改后，又赋予了该委员会比其他政府机构更优先的调查交通事故的权力。当然，国际上处理民航危机的做法，只能供参考，处理澳门民航危机的个案，必须有另一套更灵活的、更直接的、度身订造的做法。^[2]

　　2.3 政府成立专责部门统一调度

　　从本文开端的表1可以看出，民航业危机分为不同类别，严重程度相对较高的，可体现为有组织的恐怖活动和飞机起降重大事故（澳门暂无此案例）；程度相对较低的，可包括飞机之间或飞机与机场范围内地面交通设施的轻微碰撞。这里举一个例子：2005年长荣航空一班原本在下午从澳门飞回台北的BR802班机，在起飞滑行的时候，因左翼擦撞到另一架小飞机的尾翼，结果无法起飞。为了安全起见，有关部门命令其立即返回空桥检修。

　　由此可见，政府应预先设定不同的戒备级别来区分不同危机的发生，以便作出不同的应对策略，和并协调相应的单位。如发现有组织的恐怖活动，因该危机可能涉及到国家、地区和甚至是第三国的利益，影响层面大，应界定为最高戒备级别。在适当时候，需要与国内或国际民航当局协调。虽然这样的可能性非常低，但天有不测之风云，谁也不能保证这样的危机发生率为零。作为公共机构，只要仔细研究，未雨绸缪，危机发生时努力协调，万一发生此类情况，也有能力和相关措施应对。尽管危机有可能一直都不发生，但养兵千日用兵一时，体制建立了还是有益的，主要体现在这个危机应变体制能给广大市民一个安心。

　　三、民航企业危机管理战略目标

　　对于公共危机，无论是政府组织或非政府组织，彻底的防范都是不可能的。然而，通过适当的预先计划和周密的准备，人们可以最大程度地减少重大危机的破坏及缩短其持续时间。科学的民航危机管理，应该包括对危机的预防、处理和总结过程。危机预防是危机管理的第一任务，通过预防措施，可以极大地减少危机事件的发生，其措施包括：

　　一、建立对民航危机管理的现状分析调查系统，发现并剔除风险因素尤其是重大风险点；

　　二、建立民航危机案例分析的数据库，为建立一个完善的危机预警系统提供技术保障；

　　三、评估各类危机可能造成的危害，并建立相应的支持系统；

　　四、确保安全保卫系统和民航内部对话管道畅通；

　　五、建立危机管理的知识系统、信息系统、计划系统，根据相关信息知识进行危机管理的教育、训练，并在此基础上建立危机管理的预警系统。^[3]

　　民航企业建立危机管理体制时，应以科学化、法治化和制度化为原则。以民航多年的危机处理经验为基础，通过科学的分析研究，以法治化的方式，不断扩充民航安全管理体系，建立民航危机管理档案和案例分析库，建立制度化的民航危机管理的预警系统和指挥系统；同时还要建立危机管理的监测系统、行动系统和危机结束后的评估系统。

　　总之，当民航企业面对危机时，应该以社会公众利益和消费者利益为重，迅速作出适当的反应，及时采取补救措施，并力争以危机为契机，因势利导，减少负面影响。这样不但可以恢复企业的信誉，而且可以扩大企业的知名度和顾客信任度。我们必须清楚地意识到，民航业在面对危机时所采取的不同的态度和方法，将会带来截然不同的后果。显然，民航危机管理研究对民航业的稳定发展有着重要而深远的影响，值得我们不断地深入探讨。