航模飞机和无人机如何界定？怎么管？由谁管？

无人机与航模飞机的安全管理

对于无人机适航来说，一个突出的问题是，近年来无人机与航模之间的界限越发模糊，如何界定无人机和航模?尤其是近年来，我国曾经发生过多期航模飞机飞行导致第三方生命财产安全受到损害的情况，航模飞机与无人机对公众的安全影响也越来越大。很多小型无人机为了逃避适航审定，也以航模飞机自居，造成了多起无人机非法运行影响通用航空甚至民航安全的情况。

可以说，航模飞机和无人机如何界定?怎么管?由谁管?如何保障航模和无人机对第三方的安全已经成为了公众的关注热点。今天我们将结合我国现行法律政策，简单讲解航模的管理责任主体、运营要求及法律依据，并简单介绍美国联邦航空管理局对无人机和航模管理的政策，抛砖引玉，与各位专家交流探讨。

1.我国航模管理政策

1.1. 《航空体育运动管理办法》

目前，我国航模主要由国家体委下属航空运动管理中心管理。1991年8月10日，为了加强对航空体育运动的管理，促进航空体育运动的发展，提高运动技术水平，保障飞行安全，根据《中华人民共和国飞行基本规则》、国务院《关于通用航空管理的暂行规定》和《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，国家体委令第15号发布了了《航空体育运动管理办法》。该办法对航模飞行的资质和运营也给出了要求。

该办法第二条将航空模型定义为航空体育运动使用的航空运动器材而非航空器，其他还包括降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机、以及绞盘车、收索机等牵引设备。

1.2.航模的管理责任主体

该办法第四条规定，全国的航空体育运动则由国家体育运动委员会统一管理，其主要职责是：

(一)贯彻实施国家法律、行政法规有关航空体育运动的规定，制定和实施航空体育运动的规章、制度。

(二)编制航空体育运动发展规划。

(三)制定各项航空体育运动的训练大纲、训练规则、竞赛规则和航空运动器材使用维护规定。审定航空体育运动教材、教学法和裁判法。

(四)制定航空体育运动项目教练员、运动员、裁判员技术标准，受理和组织专业技术岗位考核，颁发相应的证书。

(五)检查监督航空体育运动飞行安全。

(六)承办中国民用航空局和军事主管部门委托的与肮空体育运动有关的工作。

1.3.对从事航模运动的单位和个人的要求

该办法第六条规定，从事航空体育运动的单位和个人，除由省、自治区。直辖市体委主管外，还应根据开展不同的航空运动项目分别接受民航地区管理局有关通用航空时行业管理，接受当地空中交通管制、无线电管理等主管部门有关业务工作的管理。

该办法第八条规定，从事航空体育运动的单位应具备下列条件：

(一)担任航空器飞行教员的技术等级与其所担任的教学任务，应当与民航局签发的民用航空器飞行驾驶执照相符合。担任跳伞、悬挂滑翔数练员的，应持有国家体委颁发的教练员证书。

(二)所用航空器和航空器维修工作必须符合《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》和民航局颁发的有关规定。

(三)训练场地必须符合所从事航空体育运动项目的技术要求。

(四)飞行区域和空域必须获得空中交通管制部门的批准。

(五)航空体育运动机场应与当地空中交通管制主管部门建立有线电通信联系。

(六)使用民用航空器从事经营性活动的，应当按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及实施细则和《开办通用航空业审批程序》的有关规定，领取营业执照。使用航空运动器材从事以营利为目的经营性活动的，应当向当地体育行政主管部门申请登记，并向工商行政管理部门领取营业执照。

该办法第十条规定，参加航空体育运动驾驶航空器飞行和使用航空运动器材升空的人，应符合下列规定：

(一)参加飞机跳伞的必须年满十五周岁，单独驾驶航空器或悬挂滑翔机飞行的必须年满十六周岁。未满十六周岁驾驶航空器飞行的必须有教练员(教员)同乘，井对其安全负责。

(二)必须持有身体检查合格证明。

(三)必须持有民用航空器驾驶执服，学员在学习期间除外。

(四)必须持有所驾驶的航空器飞行手册。

(五)参加跳伞和悬挂滑翔运动的运动员应持有运动证书。

由此可见，国家对航模的管理是有比较明确的规定。但是当前我国航模与无人机管理存在的一个突出的问题就是，航模与无人机之间没有明确的界定，使得民航局与体育管理局之间的职责不清晰。这也在一定程度上对正常民用航空活动和地面人员财产安全产生了安全隐患。

2.美国的无人机与航模管理政策

美国作为通用航空开发成都较高，民航安全管理较为完善的国家。那么美国是怎么管理航模的?美国联邦航空管理局(FAA)在航模运动中，又扮演了怎样的角色?

2.1FAA对航模飞行的安全建议

长久以来，FAA将模型飞机在法律上和规则上归类为航空器(我国归类为航空器材)。1981年，FAA首次公开声明 “模型飞机可以在飞行中产生对飞机和对地面人员和财产的危险，”同时FAA推荐一套自愿但非强制的模型飞机操作标准来减轻这些安全风险，即咨询通告AC 91–57《模型飞机的操作标准》(1981年6月9日)。在操作标准中，FAA对模型飞机的运行给出了一些推荐的措施，包括限制在人口密集的地区操作， 限制在群众周围使用设备除非装置已经测试并证明具备适航性;限制到400英尺以上的表面运行;要求设备规避附近飞行的载人航空器，并使用观察员协助操作。

2.2 FAA定义的航模与无人机的区别

2007年2月13日，FAA对这些指导方针做了进一步的阐明，发布了政策声明72-FR-6689，《关于无人飞机系统(UAS)在国家空域系统(NAS)中的操作》。在本政策声明中，FAA认为，无人机在美国属于法律法规所定义的“航空器”的范畴，同时无人机也可以简化为作为模型飞机的无人机(14 CFR 1.1.)。FAA还指出，它们可以作为一个简单的遥控模型飞机用于娱乐目的或作复杂的飞行来完成监视等其他任务。在此背景下，FAA当前的政策将无人机分为以下三类：(1)作为公共飞机的无人机;(2)作为民用飞机的无人机;和(3)作为模型飞机的无人机。

2012年，美国国会颁布《2012年FAA现代化改革法案》该法案曾规定：模型飞机必须满足法案中的要求，才能获得FAA制定的未来无人机适航规章的豁免，否则需要以无人机的形式，进行适航审定;如果一个模型飞机运营商危及国家空域系统的安全，美国联邦航空局有权对那些违反安全规定的运营人采取强制执法。2014年6月25日FAA发表联邦注册公告《关于模型飞机的法定特殊规则的解释》，对《2012年FAA现代化改革法案》进行了进一步的解释说明。首先澄清的是无人机与模型飞机的区别，又一次重申模型飞机，无论是依据美国国会的《2012年FAA现代化改革法案》还是FAA的之前政策，均属于航空器的范畴。然而，满足如下条件的模型飞机，依据美国法案，不属于无人机的范畴：

(a)具备在大气中的持续飞行的能力。

(b)飞机纯粹是为了娱乐或爱好的目的来运行。

(c)在操作员的视线内运行。

(d)模型飞机在机场五英里范围内飞行须通知机场和空中交通塔台。

(e)模型飞机不得妨碍有人飞机运营。

这一公告中，FAA阐明：模型飞机必须满足上述的要求，证明其不属于无人机才能豁免联邦航空局未来制定的无人机适航规章的审定，如果模型飞机运营危及国家空域系统的安全，美国联邦航空局依然有权采取执法行动对违反安全规定的运营商采取措施。FAA明确说明说指定这些要求的目的是为了保护空域上的其他航空器以及地面上的人员和财产安全。

3.美国航模无人机管理政策对我国的启示

FAA基于《2012年FAA现代化改革法案》，建立了比较系统的航模飞机管理体系，将无人机与航模之间也进行了比较清晰的界定。为日后的无人机适航审定工作与管理工作都打下了良好的基础。

FAA的管理政策对我国无人机和航模的安全管理提供了很好的参考。建议我国在政府层面，出台法规文件，在法律层面明确无人机与航模飞机的区别，界定体育总局与民航局的职责权限;鉴于航模飞机对公众安全的影响之大，建议将其界定为航空器而为航空器材，明确其适航性对公众安全的影响;对航模飞机运营给出更明确的要求，规避有人机空域，人口稠密地区，限制目视飞行;为航模飞机飞行提供合理可用的场地，从而在促进航空运动发展的同时、保障公众利益。