控股航空公司实施统一运行的安全责任问题

近日，民航局印发了《关于控股航空公司实施统一运行有关问题的通知》。在该文件的指导下，全行业即将实施运输航空公司统一运行。这一决策是民航局深化安全管理制度改革，进一步促进民航经济发展的一项重大举措，它将影响未来航空公司安全管理走向，同时也对局方其他制度改革提出了迫切要求。

所谓统一运行，是指在存有股权关系的运输企业之间，在一方持股达到控股份额(51%)后，在双方自愿的前提下，通过协议形式约定并经局方同意，被控股方可将其飞行运行相关要素的管理，如飞机、运行人员、标准政策制定和执行交由控股方具体实施，控股方承担协议约定的安全管理责任，从而实现双方或多方资源共享和配置优化，进而使参与统一运行的航空公司降低成本，提高效率。这样一个由经济运行规律所孕育，并不难理解的发展中的需求，长期以来因为与安全法律条文存在表面化的协同问题，以及我们长期习惯于安全责任追究一定要对号入座的思维定式，一直没有得到局方的正面响应。

在党的十八大三中、四中全会精神的指引下，经过民航局决策层慎重研究，现决定在全民航实施统一运行。为了贯彻落实好统一运行的相关政策，澄清安全管理中安全责任落实的某些观点，有利于大家正确理解统一运行的政策，就目前大家共同关心的问题，我从以下两个方面谈谈看法。

一是以变化的眼光去看变化中的企业法人。中国民航运输企业发展和变化的过程大致与我国明确以经济建设为中心任务，走市场化道路的进程相一致。20世纪90年代，在国家市场化改革全面推进的大潮中，民航系统完成了以民航管理局、航空公司和机场三者分立为主要内容的体制改革。2002年之后，民航完成了以航空运输企业联合重组和机场属地化为主要内容的新一轮体制改革。两轮体制改革对于航空企业来说，第一轮是政企分开，第二轮是航空企业优化重组。因为那时各家企业的资产是从国有资产划拨而来的，还看不到私人股份和投融资渗入的影子。换句话说，就是产权属性单一，企业法定代表人代表国家资产管理者实行企业化管理，该企业作为企业法人履行法定义务并承担责任。这一时期安全管理关系比较清晰，管理者和行政相对人明确。

1999年，国家宪法修正案通过了“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”这一内容。在这一重大国策的激励下，民航不断放松对设立航空公司所有权的限制，允许一定比例的外资或民营资本进入航空业，特别是融资渠道的进一步拓宽，公司上市、股份转让或相互参股的市场行为使航空企业更加多元，航空运输市场也随之呈现繁荣景象，但由此带来的安全管理问题也逐步显现。目前，全行业53家航空运输企业中仅有14家没有相互参股或控股;四大航空集团对旗下27家子公司要么是100%全额控股，要么是51%以上控股或部分持股，没有一家例外。

从法理角度来讲，这些依法成立的企业在安全生产组织、履行法定义务和承担法定责任上不应当比母公司企业法人有任何的削弱。但实际上，处于话语权末端的被控股的子公司在本公司涉及重大投资、重要岗位人员变动或结构转型等决策中，总是会看母公司脸色的。这是一个不争事实，处于受制或从属地位的这些具有独立法人资格的公司有的到了言听计从的地步，有的即使有不同意见最终还是不得不从，从而出现了“实际控制人”这个法典外名词的流行。

在实践中这些公司还能不能切实履行其安全管理重任?这是民航安全监管部门需要面对的现实问题，也是十分担心的事。借用民事法律中的一个词汇并加以拓展，对一个明显失去了独立人格的人，你要求他完成具备完全独立人格的人才能完成的任务是比较困难的。我们应当换个思路，就是将他难以完成的任务通过一定途径转由他的监护人负责。

二是“统一运行”下的安全责任落实问题。说到安全责任落实，应当从正反两个方面考量。正面的是航空运输企业按照法律、规章或监管部门行政措施落实各项安全工作的情况，负面的是出了安全问题，单位或个人承担的责任如何得到追究。

以国航为例，国航股份有限公司是国资委管理下的国有全资公司。国航股份分别控股或参股投资了国际货运公司等8家具有独立法人资格的航空企业，股权比例大多数超过51%，有的达到80%。从法律上讲，国航股份投资的这8家航空运输企业在地位上与国航股份是平等的，各自应按照国家《安全生产法》《民用航空法》以及民航规章关于安全管理的标准和要求，开展安全管理工作，保证安全生产也就相安无事了。但关键问题是，航空安全是与航空运输企业效益和信誉密切相关的，安全出了大事一损俱损。国航股份如果对投资公司的安全状况不闻不问，也就等于国航对投资回报不闻不问，现实显然不是这样的。按照这一逻辑向前再推一步，国家国有资产监督管理部门的首要任务是保证国有企业资产保值增值，要保证国资委下的三大航空集团不断盈利，国资委就必须关注其安全管理状况。因此，我们对2008年国资委对所有央企下发的《安全生产监督管理暂行办法》(简称21号令)就能够理解了。

21号令第六条中规定：“中央企业主要负责人是本企业安全生产的第一责任人，对本企业安全生产负总责”。由于国航股份投资已延伸到其他控股企业，就国航股份来说，规定中所说的“本企业”含义已延伸至其投资的子公司。国航依据国资委21号令精神，对控股子公司颁布监督管理规定，并有细则跟进，分别与投资企业的总裁或总经理签订绩效合约，其中安全指标是重点，投资子公司由于安全工作不落实或出现安全问题，该企业主要负责人(法定代表人)将受到约定的处罚。这样贯穿起来看，国航股份不但要将自身的安全工作做稳做扎实，还要管理与其有投资关系的其他企业法人的安全工作也就顺理成章了。

根据上述情况，与三大航空央企存在股权关系的航空运输企业的安全监管一是出自民航局的行业管理，二是出自其内部制定的安全管理制度，这样齐抓共管对民航安全大局的保障非常有利。据了解证实，其他航空集团如果存在投资控股情况，其内部安全监管也与国航股份类似。统一运行与上述模式有异曲同工之处，其不同之处就是被控股的子公司将运行规章CCAR-121部所规定的，企业应当拥有、正在使用或存量的资源通过协议方式交由控股企业实施管理并对这些管理负责，在具体化的安全要素管理上进行管理者或负责人的转移，作为投资子公司法人，其仍然负有法律规定的安全责任。这与国家法律法规保持一致。这些法定责任包括《安全生产法》第五条规定的生产单位主要负责人的责任和《民用航空法》第一百二十四条规定的造成旅客人身伤亡的承运人责任。

由于统一运行后，子公司主要负责人的法定安全责任没有转移，安全责任追究线索和裁量问题与现行责任追究制度并没有区别。但应当注意的是，准备加入统一运行的子公司在与控股公司商定交由其管理的安全生产要素时，要特别注意防止将设立一个航空运输企业的基本要素也同时完全交于对方，如运行合格证和运行规范、管理人员与机构、运行所必要配备的人员和设备等，以防止造成实际空壳公司。如果这样，一方面子公司将失去作为CCAR-121部运行合格证持有人的基本条件;另一方面，当研究决定涉及本企业安全管理重大问题时，就会逐渐失去参与地位和话语权，毕竟最终的法定责任还是要由子公司法定代表人承担。

结束语：民航局推进的“统一运行”是贯彻党中央十八届三中、四中全会精神，深化民航安全管理制度改革的重要举措，稳妥与安全是前提，释放市场活力、增加企业竞争力和效益是目的。既然是深化的改革，就不会有先前经验可借鉴。为此，负责具体推进此项工作的局方监管部门和准备加入“统一运行”的航空运输企业，都应充分做好准备，周全考虑，稳步推进。